九十一年七月下旬，吳姓勞工告知筆者，因其妻黃女士所經營公司積欠八十五年九月、十月及十一月之勞保保費，勞保局於八十六年五月三十日通知將全體員工逕予退保，黃女士亦於該日遭勞保局逕自退保，而黃女士不幸於九十年七月二十五日罹患肺癌身故，吳姓勞工爰依法申請死亡給付，但勞保局主張，黃女士所經營之公司積欠勞保保費經依法自八十六年五月三十日逕予退保，黃女士亦於該日退保，其於九十年七月二十五日因肺癌死亡，係退保後發生之事故，不符勞工保險條例第十九及第二十條規定，因此核定不予給付。

吳姓勞工委託筆者代為提起行政救濟，在行政救濟狀中，筆者主張勞保局的行政處分明顯牴觸法律之規定，已侵害吳君之法定權利，理由如下：

(一)勞保母法中並未規定投保單位積欠保費，勞保局得逕予退保:1勞工保險之本質為一種「在職者之團體社會保險」，在勞工保險條例（母法）的所有條文中有關退保之規定，除了第十一條規定「...應於其所屬勞工...離職、退會、結訓之當日，列表通知保險人（即申報退保）」、第五十七條規定「被保險人領取殘廢給付，不能繼續從事工作者，其保險效力即行終止（需申報退保）。」以及第十七條第五項規定「第九條之一（被裁減資遣續保）的被保險人，逾二個月未繳保險費者，以退保論」之外，被保險人只要在職（包括因請普通傷病假不能工作），即使投保單位或被保險人本人未如期繳納保險費時，均未規定投保單位可將被保險人申報退保，亦未規定勞保局可將被保險人逕自退保。甚至勞工保險條例第八條第二項更規定「前項人員參加保險後，非依本條例規定，不得中途退保」，而勞工保險條例施行細則第二十六條第二項也規定「被保險人因遭遇傷害或罹患疾病在請假期間者，不得退保。」2有關勞工保險保險費未於期限內繳納應如何處置，係規範在勞工保險條例第十七條，而該條規定投保單位對應繳納之保險費，未依規定期限繳納時，得寬限十五日；如果在寬限期仍未向被告機關繳納的話，從寬限期滿之翌日起到完納前一日止，每超過一天就加徵其應納費額百分之○點二(修正為百分之○點一)的滯納金。但加徵的滯納金額，以至應納費額一倍為限。加徵前述滯納金十五日後仍未繳納者，勞保局應就該投保單位應繳之保險費及滯納金，依法訴追。投保單位如果沒有財產可供執行或其財產不足清償時，其負責人對逾期繳納有過失者，應負損害賠償責任。且勞保局從訴追之日起，在保險費及滯納金未繳清前，被保險人如發生保險事故而有應發給保險給付時，勞保局得暫行拒絕給付。不過，被保險人應繳納的保險費已扣繳或繳納於投保單位者，不在此限。換言之，當投保單位有積欠勞保保險費及滯納金時，勞工保險條例第十七條的第一項到第三項均未規定勞保局可以將全體被保險人逕自退保，而勞工保險條例施行細則第十八條卻規定「投保單位有...積欠保險費及滯納金經依法強制執行無效果者，保險人得以書面通知退保。...投保單位積欠保險費及滯納金，經通知限期清償，逾期仍未清償，有事實足認顯無清償可能者，保險人得逕予退保...」，該規定顯然與前揭母法相牴觸。3綜觀全部勞工保險條例（母法）的條文中並未規定「積欠保險費及滯納金者，勞保局得以通知退保」，即使勞工保險條例第七十二條第四項也僅規定「投保單位經依規定加徵滯納金至應納費額一倍後，其應繳之保險費仍未向保險人繳納者，應按其應繳保險費之金額處以三倍罰鍰」，仍然未規定勞保局可逕自將被保險人予以退保。也就是說，母法中只規定：當投保單位未依規定期限繳納應繳納之保險費時，勞保局只能採取下列措施：（一）依規定期限寬限十五日，如果在寬限期滿還是未向勞保局繳納保險費的話，則從寬限期滿之翌日起至完納前一日止，每超過一天勞保局得加徵應納保險額百分之○‧二(修正百分之○點一)的滯納金。但加徵的滯納金額，以至應納費額一倍為限，加徵滯納金至應納費額一倍後，其應繳之保險費仍未向勞保局繳納者，則按其應繳保險費之金額處以三倍罰鍰；（二）加徵滯納金十五日後仍未繳納時，勞保局得就該投保單位應繳之保險費及滯納金，依法訴追，而投保單位如果沒有財產可供執行或其財產不足清償時，其負責人對逾期繳納有過失者則應負損害賠償責任；（三）勞保局也可從依法訴追之日起，在投保單位未將保險費及滯納金繳清前暫行拒絕給付。母法中之所以作這樣的規範，其用意是在保障被保險人，落實勞工保險條例第一條所揭櫫「保障勞工生活，促進社會安全」之立法宗旨。即使投保單位有欠繳保險費或滯納金，只要被保險人仍有提供勞務或在職的事實，就應享有勞工保險的保障，如果只因投保單位財務困難致未如期繳交保險費及滯納金，勞保局就可以將全部被保險人退保的話，則無異陷被保險人於勞保保障之空窗期中，此與前揭立法宗旨相違背。

(二)勞保條例細則施行細則第十八條第一項規定牴觸母法，違反法律優位原則、授權明確性原則，亦與比例原則有違:1司法院大法官會議釋字第367號解釋文認:「有關人民自由權利之限制應以法律定之且不逾越必要之程度，憲法第二十三條定有明文。但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定，如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許。...若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則...」。該解釋文明明白白釋明行政機關依授權發布命令，如其內容涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容必須符合「授權明確性原則」，此亦為大法官釋字第345、346、390、394、402、426、432、445、465及491號所釋明，而勞工保險條例施行細則僅為概括授權，其內容如涉及對被保險人或其受益人之勞工保險權利之限制或限縮時，就應符合「授權明確性原則」。就投保單位積欠保險費或滯納金，勞保局得否將全體被保險人予以逕自退保乙事而言，勞工保險條例施行細則第十八條之規定已涉及對被保險人或其受益人之勞工保險保障的權利加以限縮或限制，則授權訂定之施行細則顯應符合授權明確性原則，乃勞工保險條例施行細則僅為概括授權，實已違反前揭大法官會議第367號解釋意旨。2其次，就執行法律有關之細節性、技術性之事項固得以施行細則定之，但其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，且必須符合立法意旨。勞工保險條例的母法條文中並未規定「投保單位積欠保險費及滯納金者，勞保局得以通知退保」，那麼勞工保險條例施行細則第十八條有關「投保單位積欠保險費及滯納金者，勞工保險局得以通知退保」的規定確確實實牴觸了母法，違反「法律優位原則」，依中央法規標準法第十一條、憲法第一百七十二條、行政程序法第一百五十八條第一項之規定及前揭大法官會議第三六七號解釋意旨，應屬無效，因此勞保局根據該牴觸母法而無效之施行細則第十八條之規定逕自將黃君退保的處分自屬違法。3再者，制訂保護勞工的法律及實施社會保險是憲法所揭示之國家政策，而比例原則為憲法所明訂之基本原則，其規定於憲法第二十三條，因憲法具有最高位階性，行政機關為行政行為時應遵守此項原則，行政程序法立法時也將此原則以明文作規定，其用意在於將此原則具體落實到行政權的行使，期使行政行為之目的、手段間有合理之關聯。揆諸行政程序法第七條規定「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」比例原則又可分為「必要原則」、「適當原則」及「均衡原則」。「必要原則」的定義為，採受之方法應有助於目的之達成。「適當原則」的定義為，有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。「均衡原則」的定義為，採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。而「比例原則」另一項通稱是，「目的」與「手段」之間應保持「衡平」，如果不能保持「衡平」，就是違反「比例原則」。政府施政應該為人民服務，照顧人民之權益，在法律未規定或修正前，其行政行為更應落實保障人民權益之目的，勞工保險係勞動者在職或工作時之社會保險，其立法宗旨在該條例第一條已明揭係為「保障勞工生活、促進社會安全」，從行政程序法第七條的條文內容來看，當投保單位未按時繳納勞保保險費或滯納金時，勞保局就將全體被保險人逕自退保的作法，已違反行政程序法第七條第一款之規定。此外，勞工保險條例第十七條第三項規定，在保險費及滯納金未繳清前，勞保局只能「暫行拒絕給付」，畢竟採取「退保」的方法所造成的損害（如果被保險人於退保後發生保險事故時）與勞保欲達成之目的「保障勞工生活，促進社會安全」之利益顯失均衡，且退保亦將對人民權益造成最大損害，均有違前揭行政程序法第七條第二款及第三款之規定。在兼顧勞保財務的情形下，一旦投保單位發生未按時繳納勞保保險費的情事時，其實只要被保險人證實「保險費已扣繳或繳納於投保單位者」，勞保局就有依法給付的義務。抑或者，即使投保單位未繳納保險費或滯納金而被保險人已經發生保險事故，則在權衡對人民權益損害最少的情況下，勞保局仍應依法發給保險給付，但可扣除未繳納之保險費及滯納金。其次，當投保單位積欠保險費及滯納金時，是投保單位犯錯，但犯錯的苦果（被退保，而陷入勞工保險保障的空窗期），卻由被保險人或其受益人來承擔，這豈是事理之平？或者投保單位因景氣蕭條或經營不善等種種因素，而導致財務不健全，無法繳交保險費及滯納金時，難道一定要用逕自退保的手段，而不能依比例原則及綜合考量勞工保險的立法精神來採取其他對被保險人或其受益人衝擊較小的做法？4對於欠繳或拒繳保險費，於發生保險事故欲請領保險給付時，應如何處理乙事，行政院勞工委員會曾發布下列函釋加以說明：

(1)行政院勞工委員會77年10月12日台77勞保2字第23395號函「一、被保險漁民欠繳保費如逾寬限期間十五日而仍未繳交者，其投保單位應依勞工保險條例第十七條第一項規定，代為加收滯納金彙繳保險人，依勞工保險條例第十七條第四項規定，加徵滯納金十五日後仍未繳納者，暫行拒絕給付。二、前項欠繳保費之漁民，於發生保險事故欲請領保險給付時，應先補繳積欠之保險費及滯納金後再依有開規定辦理申領手續。三、各投保區漁會應將欠繳保費之漁民造冊函送勞保局，並應於漁民欠費期間不得發給門、住診單或代為請領各項現金給付，否則應由各區漁會自行負責。(2)台灣省政府79年2月12日79府勞2字第13373號函「投保單位欠繳保險費如復業得准予加保，惟欠費未繳清前應暫行拒絕給付，俟繳清後再恢復給付。查投保單位欠繳保費如復業欲重新辦理加保，除依勞工保險條例第十七條規定依法訴追並暫行拒絕給付外，仍應准予加保，否則將損及被保險人權益。」

(3)行政院勞工委員會79年7月9日台79勞保1字第15592號函「漁會甲類會員之被保險人積欠保險費，其後於公司、行號、工會或其他漁會繼續加保請領保險給付，仍應暫行拒絕給付。為維護社會保險納費互助、危險分擔之制度，漁會甲類會員之被保險人積欠保險費，其後雖由公司、行號、工會或其他漁會繼續加保，其請領保險給付前應先補繳積欠之保險費及滯納金，再依有關規定辦理請領手續；否則仍應依勞保條例第十七條規定精神暫行拒絕給付。」

(4)行政院勞工委員會81年11月13日台81勞保2字第38028號函「原在職業工會加保之被保險人積欠保險費，於轉由其他投保單位加保後發生保險事故請領保險給付，應暫行拒絕給付，俟被保險人繳清欠費後，始得享領給付。」

這些函釋在在強調只要補繳積欠之保險費及滯納金後，就可依有關規定辦理請領手續，這樣的解釋意旨既兼顧到勞保的財務，也保障了被保險人或其受益人的勞工保險權益，也符合比例原則的精神。原告要強烈強調的是，就保險費逾期繳納如何處理一事，整個機制係規範在勞工保險條例第十七條及第七十二條，其機制內容無論是「寬限期」、「加徵滯納金」、「依法訴追」、「投保單位主持人或負責人對逾期繳納有過失者，應負損害賠償責任」、「在保險費及滯納金未繳清前，暫行拒絕給付。但被保險人應繳部分之保險費已扣繳或繳納於投保單位者，不在此限」或「加徵滯納金至應納費額一倍後，其應繳之保險費仍未向保險人繳納者，應按其應繳保險費之金額，處以三倍罰鍰」等，實已兼顧立法宗旨及勞保財務。5即使以營利為目的的商業保險來說，當要保人未按時繳納保險費時，營利性質之保險公司尚且發函通知要保人，甚至在屆滿保險費繳納期限仍未繳清時，如該保險已達有保單價值準備金時，保險公司亦會自動以保單價值準備金來墊繳要保人應繳交之保險費，讓該保險效力持續，萬一於墊繳期間發生保險事故，就可以申請理賠，如此才能發揮保險之精神，更何況是政府所舉辦之非營利性質之勞工保險，更應比照商業保險的作法。勞工保險為綜合性保險，其給付內容包括老年給付，而勞保之保險費中原即含有老年給付準備金，勞保局為落實勞保立法精神，對於保險費及滯納金未如期繳納而發生保險事故者，應先以該被保險人之老年給付準備金墊繳，俾使被保險人之勞工保險繼續有效而得享有勞保保障，避免讓被保險人陷入社會保險保障之空窗期，如此才符合比例原則精神，也才能夠使「保障勞工生活，促進社會安全」的立法宗旨充分落實，然而我們看到的卻是勞保局完全蔑視勞保的崇高立法意旨，而採取的手段也完全無視法律之規範，其處處錙銖必較，想盡各種辦法、找盡各種理由不給給付或減少給付的心態，令人心寒不恥，其充滿營利色彩已背離應扮演之功能，且其作為不如一般之商業保險公司，尤令人汗顏，難怪被保險人或其受益人紛紛找學有專精的勞保代理人代為爭取法定權益，乃至勞保代理人才會有廣大的生存空間，無怪乎民間質疑促使「勞保黃牛」產生之始作俑者為勞保局，甚至盛傳「勞保局為全國最大隻的、唯一的勞保黃牛」，勞工行政主管機關面對這樣沈重的指控，難道都沒有自我反省的能力，主其事者均為知識份子，難道一入公門就風骨蕩然兼又喪失理想性？！6行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，更為行政程序法第十條所指明。對於投保單位積欠保險費及滯納金者，勞保局採逕自將被保險人退保的做法，顯然並未遵循法律授權的意旨，而且也未選擇合乎勞工保險行政目的的決定。7台灣省政府79年8月6日台79勞保2字第74856號函亦指出「雇主依勞工保險條例第八條第一項第三款規定，參加勞工保險後，可否退保乙案，請依同條例第八條第二項『前項人員參加保險後，非依本條例規定，不得中途退保』規定辦理。」無論就勞工保險條例第八條第二項或本函釋內容來看，雇主參加勞工保險後，非依勞工保險條例規定，不得中途退保，此為法律之禁止規定，違反者，其退保係屬無效，且條文中明確指出必須是依勞工保險條例（母法）有關的退保規定，才得中途退保，而不是依勞工保險條例施行細則的規定。至於，勞工保險條例規定必須退保的情況，如前所述，只限「離職、退會、結訓、領取殘廢給付而不能繼續從事工作者、請領老年給付、勞工保險條例第九條之一規定之被保險人逾二個月未繳保險費者」，除此之外，即不再有其它應辦理退保的情形。勞保局逕自將黃君退保的處分，顯係違反「依法行政原則」。8勞保局口口聲聲宣稱自己是被保險人的好厝邊，實際作為卻是極盡封殺給付之能事，完全無視於法律的規範及勞保的立法精神，妄圖以詭辭狡辯，其實已形同暴政，這不只是沒血沒淚，不只是傲慢托大，更充分透顯該局之顢頇無能。認錯有這麼困難嗎？混淆是非，倒黑為白，徹徹底底的睜眼說瞎話，是公僕應有的作為嗎？無知也就罷了，當人民已指證歷歷，卻一意孤行，堅持錯到底，這樣的心態委實比SARS病毒更可怕，也更可惡。是不是一定要人民窮盡一切行政救濟手段，尋求最後判決或大法官會議解釋，才得以捍衛自身的法定權益，而行政機關卻絲毫沒有自我反省的能力嗎？這是是非對錯的對決，也是專業知識的考驗，更是良知良能的抉擇。9勞工保險條例施行細則第二十六條第二項規定「被保險人因遭遇傷害或罹患疾病在請假期間者，不得退保」，此為法律之禁止規定。當被保險人罹患傷病而在請假期間時，同時投保單位發生積欠保險費及滯納金，且經被告機關限期清償，逾期仍未清償的話，試問被告機關可否將該被保險人逕自退保？如果勞保局得將該投保單位之所有被保險人逕自退保的話，豈非陷該罹患傷病而在請假期間的被保險人於勞保保障之空窗期？而這樣的做法不僅與勞保條例施行細則第二十六條第二項之禁止規定相牴觸，也紊亂了整個勞保的制度設計，更與其立法精神背道而馳。10針對本案，勞保局僅得依勞工保險條例第十七條第三項及第七十二條之規定科處投保單位應繳保險費金額三倍之罰鍰及向投保單位負責人請求損害賠償，至若死亡保險給付，只能暫行拒絕給付，一旦「被保險人應繳部分之保險費補繳後」，勞保局就應依法發給該死亡給付。因此，本案正確的做法應該是，由勞保局依規定向黃君之投保單位科處應繳保險費金額三倍的罰鍰，並向該投保單位請求損害賠償。至於吳君申請其妻黃女士身故之死亡給付部分，只要吳君補繳黃君應繳部分之保險費後，勞保局就有依法發給吳君該死亡給付的義務。

沒想到，筆者代吳君提起行政救濟的過程，不論是勞保爭議審議、訴願及行政訴訟，均被判敗訴駁回，這正彰顯勞保局的「擇惡固執」的「邪惡」本質，行政救濟一直進行到台北高等行政法院時，於他案幸蒙司法院大法官於92年11月14日發佈釋字第568號解釋認定:「勞工依法參加勞工保險及因此所生之公法上權利，應受憲法保障。關於保險效力之開始、停止、終止及保險給付之履行等事由，係屬勞工因保險關係所生之權利義務事項，攸關勞工權益至鉅，其權利之限制，應以法律定之，且其立法目的與手段，亦須符合憲法第二十三條之規定。若法律授權行政機關發布命令為補充規定者，該命令須符合立法意旨且未逾越母法授權之範圍，始為憲法所許。勞工保險條例施行細則第十八條關於投保單位有歇業、解散、破產宣告情事或積欠保險費及滯納金經依法強制執行無效果者，保險人得以書面通知退保；投保單位積欠保險費及滯納金，經通知限期清償，逾期仍未清償，有事實足認顯無清償可能者，保險人得逕予退保之規定，增加勞工保險條例所未規定保險效力終止之事由，逾越該條例授權訂定施行細則之範圍，與憲法第二十三條規定之意旨未符，應不予適用。」吾人常說，遲來的正義，不是正義！(Justice delayed, justice denied)，但本文仍認大法官第568號解釋是個「遲到但是正確」、「慢到但是正義」的解釋，最後，吳君補繳其妻積欠之保費後，順利領到死亡給付，總算功德圓滿，也應驗筆者一再主張的「不信正義喚不回」的信念。

 

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勞資雙贏企管顧問股份有限公司   董事長 簡文成 2009.09.30撰擬、2016.09.04修改